近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重，由此產(chǎn)生的環(huán)境糾紛也與日增多。分析我國環(huán)境糾紛的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、分布特征和發(fā)展態(tài)勢，探討健全和完善預(yù)防和解決環(huán)境糾紛的環(huán)保政策和法律制度，有利于推進(jìn)社會和諧發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

　　環(huán)境糾紛的現(xiàn)狀

　　環(huán)境糾紛的變化態(tài)勢

　　《中國環(huán)境年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從20世紀(jì)80年代到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右，自1998年以后，環(huán)境糾紛呈現(xiàn)上升趨勢，短短6年多的時間里增加約4倍。21世紀(jì)以來，環(huán)境糾紛更是迅猛增加，2003年達(dá)到了近53萬件，2008年更是突破了70萬件。

　　根據(jù)原國家環(huán)境保護(hù)總局每年發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報》，從20世紀(jì)80年代中期到1997年期間，中國的環(huán)境糾紛一直穩(wěn)定在每年約10萬～12萬件，并未隨著環(huán)境問題的加劇而大幅增加。1996年以后，中國大陸環(huán)境糾紛的數(shù)量明顯上升，近年來上升的幅度越來越大，年均增幅幾乎達(dá)到了20%。2004年后，環(huán)境糾紛增長速度稍有下降(各年環(huán)境糾紛的具體情況見表1)。

　　表1 近年全國環(huán)境環(huán)境糾紛信訪情況

　　(數(shù)據(jù)來源于《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報》)

　　表2 近年全國環(huán)境法治進(jìn)展情況

　　(數(shù)據(jù)來源于《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報》或最高人民法院公報)

　　環(huán)境糾紛的類型分布

　　從環(huán)境糾紛發(fā)生類型的分布來看，1995年以后，環(huán)境噪聲污染糾紛一直穩(wěn)居最高，其次是大氣污染糾紛，占35.2%，這兩種糾紛占了全部環(huán)境糾紛總數(shù)的81%。2001年的噪聲糾紛也達(dá)到40%，大氣污染糾紛稍次，占39.3%，這兩種污染糾紛也占到了全部污染糾紛總數(shù)的79.3%。2008年，噪聲糾紛所占的比例有所下降，只占40%，微弱于大氣污染造成的環(huán)境糾紛(40.7%)，但二者的總和仍超出環(huán)境糾紛總量的80%。2005年的環(huán)境糾紛類型分布最具代表性。

　　2005年，噪聲糾紛所占的比重最大，達(dá)到了41%，其次是大氣污染糾紛，比重為39%。除了噪聲糾紛外，大氣污染的投訴也比較多。然而，環(huán)境糾紛和環(huán)境問題之間雖然有很強(qiáng)的聯(lián)系，但并無必然的相關(guān)性，決不能僅基于不同類型環(huán)境糾紛產(chǎn)生的數(shù)量多少來推斷不同類型環(huán)境問題的嚴(yán)重等級。因?yàn)椋瑢?shí)際上，當(dāng)前我國最為嚴(yán)重的環(huán)境問題是水體重金屬污染問題和PM2.5大氣污染等環(huán)境問題，而非噪聲污染問題。

　　環(huán)境糾紛的地域分布

　　我國環(huán)境糾紛的東西分布很不均衡。例如，在2005年發(fā)生的68萬多件環(huán)境糾紛中，東部的浙江有55254件、江蘇63178件、福建28223件;西部的寧夏為5275件、新疆6215件、青海902件，西藏則只有572件。可見，整個沿海地區(qū)基本上都是環(huán)境糾紛的高發(fā)地區(qū)。究其原因，一是因?yàn)檠睾５貐^(qū)均是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，開發(fā)強(qiáng)度高，客觀上對環(huán)境的污染影響也大，較容易引起環(huán)境糾紛;二是沿海地區(qū)生活水平較高，群眾環(huán)境保護(hù)的理念和環(huán)境維權(quán)的意識也相對較強(qiáng)，當(dāng)受到和內(nèi)地同樣程度的污染危害以后，往往更能主動地向有關(guān)部門投訴，要求解決問題，維護(hù)自身權(quán)益。

　　環(huán)境糾紛的嚴(yán)重危害

　　由于我國環(huán)境糾紛的高發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生因污染問題而引發(fā)大量群眾“散步”、示威、游行甚至堵截、圍廠、砸廠、群體性上訪等危害社會秩序的不和諧現(xiàn)象。另外，上下游水污染和跨界污染的糾紛近年來也日益增多，甚至造成不同地區(qū)之間的群眾械斗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級環(huán)境保護(hù)部門每年處理的行政處罰案件年均幾乎達(dá)到10萬起;2003年全國法院受理一審涉及環(huán)境訴訟案件為25511件，其中涉及刑事審判案件為5563件，涉案人員9673人;環(huán)境民事案件1543件，訴訟標(biāo)的額達(dá)6000余萬元;環(huán)境行政審判案件17405件，支付賠償金255萬余元;2003年至2008年間，全國各級法院審結(jié)涉及資源、環(huán)境案件177792件，其中：環(huán)境刑事案件45340件，占同期審結(jié)刑事案件總數(shù)的1.09%;環(huán)境民事案件12278件，占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%;環(huán)境行政案件120174件，占同期審結(jié)行政案件總數(shù)的20.69%。可見，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞所造成的環(huán)境糾紛已成為影響我國社會穩(wěn)定和占據(jù)司法資源的重要因素。

　　應(yīng)對環(huán)境糾紛的策略

　　改進(jìn)和強(qiáng)化環(huán)境法治，預(yù)防和減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生

　　“上醫(yī)治未病之病，中醫(yī)治將病之病，下醫(yī)治已病之病。”對于環(huán)境糾紛，上上之策是完善和強(qiáng)化環(huán)境法治，從源頭上預(yù)防和減少環(huán)境糾紛的現(xiàn)實(shí)發(fā)生。

　　一是健全和完善環(huán)境立法，加強(qiáng)對環(huán)境權(quán)益的法律保護(hù)，預(yù)防和減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生。(1)確認(rèn)環(huán)境權(quán)益，公平配置環(huán)境資源。環(huán)境要素通常具有多種功能，但不同功能之間往往存在一定的矛盾和沖突，這就要求立法者將多種環(huán)境功能予以公平和合理分配。當(dāng)前，環(huán)境的供給功能(如提供林木)早已在立法上得到了確認(rèn)和保護(hù)(如林權(quán))，但環(huán)境的調(diào)節(jié)功能(如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等)、支持功能(指生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)和支撐其它服務(wù)功能的基礎(chǔ)功能，如初級生產(chǎn)等)和文化功能(如景觀審美等功能)卻尚未得到立法的高度重視和有力保護(hù)，這就使得這些環(huán)境功能所承載的利益因不能得到法律的有效保護(hù)而釀發(fā)環(huán)境糾紛。為此，亟需在立法上通過確認(rèn)環(huán)境益，制定相關(guān)立法(如制定統(tǒng)一的《生態(tài)保育法》，專門的《濕地保護(hù)條例》等)，加強(qiáng)對這些環(huán)境功能的保護(hù)。(2)準(zhǔn)確界定利益邊界，減少因利益邊界模糊所引致的環(huán)境糾紛。即明晰法律主體的權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)邊界，增強(qiáng)立法的可操作性，從而預(yù)防和減少無謂的環(huán)境糾紛。(3)調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用空間布局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，從宏觀戰(zhàn)略上改進(jìn)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生。(4)健全和完善有關(guān)制度，為環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供有力保障，減少環(huán)境糾紛的發(fā)生。當(dāng)前，亟需制定《土壤污染防治法》，修訂《大氣污染防治法》，出臺《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的配套規(guī)定;及時制定和完善有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和名錄;建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，完善清潔生產(chǎn)審核制度，從而預(yù)防和減少因環(huán)境權(quán)益保護(hù)不力所導(dǎo)致的環(huán)境糾紛。(5)改進(jìn)環(huán)境權(quán)益救濟(jì)和責(zé)任制裁制度，從而預(yù)防和減少因環(huán)境權(quán)益救濟(jì)不足和對違法者懲治不力所導(dǎo)致的環(huán)境糾紛。目前，亟需建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境損害賠償制度(特別是必須重視環(huán)境事故應(yīng)急處理中的損害賠償問題)等救濟(jì)性制度;務(wù)須健全和完善環(huán)境法律責(zé)任制度，加強(qiáng)對環(huán)境違法者的懲治力度，增大其違法成本，杜絕“違法成本低、守法成本高”不良現(xiàn)象的發(fā)生。

　　二是加強(qiáng)環(huán)境法治宣傳和教育，建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，提高環(huán)境守法水平，預(yù)防和減少環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境糾紛的發(fā)生。當(dāng)前，工作的重點(diǎn)是解放思想，及時建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，通過實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營者的自我環(huán)境管理，提高環(huán)境守法水平。

　　三是改進(jìn)和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，預(yù)防和減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生。近年來，由于體制機(jī)制等多方面的原因，我國環(huán)境監(jiān)督管理中規(guī)劃不當(dāng)和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，以致引發(fā)了大量環(huán)境糾紛。為此，亟需進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的改革創(chuàng)新：(1)改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管體制，嘗試進(jìn)行省以下的垂直管理體制改革，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)督管理的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管工作。(2)重點(diǎn)加強(qiáng)對妨礙可持續(xù)發(fā)展和危害群眾健康的突出環(huán)境問題(如重金屬污染)的監(jiān)管。(3)積極進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的機(jī)制創(chuàng)新，特別是加強(qiáng)和完善公眾參與(如設(shè)立公眾環(huán)境監(jiān)督員)、市場誘導(dǎo)等新型機(jī)制，監(jiān)督和敦促生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)，減少環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生。(4)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的能力建設(shè)。

　　四是推進(jìn)環(huán)境司法，減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生和惡化。當(dāng)前，工作的重點(diǎn)是設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度，通過預(yù)防性環(huán)境公益訴訟(禁令制度)，杜絕和減少實(shí)害性環(huán)境糾紛(指有現(xiàn)實(shí)人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失的環(huán)境糾紛)的產(chǎn)生和惡化。

　　健全完善和靈活采用多元機(jī)制，有效解決環(huán)境糾紛

　　通過完善和強(qiáng)化環(huán)境法治，確實(shí)可以部分預(yù)防和減少環(huán)境糾紛的產(chǎn)生，但畢竟功能有限，現(xiàn)實(shí)中仍有大量環(huán)境糾紛需要解決。為此，我們務(wù)必特別加強(qiáng)如下兩方面的工作：

　　一是構(gòu)建和完善多元化環(huán)境糾紛解決機(jī)制。我國的環(huán)境糾紛量大面廣，情況復(fù)雜，且群體性環(huán)境糾紛突出，往往不是一種或兩種糾紛解決機(jī)制所能勝任，必須在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合我國的多元化環(huán)境糾紛解決機(jī)制，并不斷完善和改進(jìn)：(1)健全和完善有關(guān)環(huán)境糾紛解決和環(huán)境維權(quán)的立法，如制定《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境糾紛行政處理辦法》等立法，增加環(huán)境公益訴訟的基本條款，出臺《環(huán)境訴訟證據(jù)規(guī)則》等司法解釋，等等;(2)設(shè)立專門處理環(huán)境糾紛的行政機(jī)構(gòu);(3)因地制宜地推廣環(huán)保法庭;(4)建立認(rèn)定環(huán)境致害原因和損失大小的鑒定和評估機(jī)構(gòu);(5)其他措施，如科加環(huán)境監(jiān)測單位的強(qiáng)制性監(jiān)測義務(wù)、加強(qiáng)對律師和法官的環(huán)境法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)，等等。

　　二是科學(xué)選擇和綜合運(yùn)用環(huán)境糾紛解決機(jī)制。如何科學(xué)選擇適合的環(huán)境糾紛解決機(jī)制，通常可考慮如下幾方面的因素：(1)各環(huán)境糾紛解決機(jī)制本身的優(yōu)劣勢。譬如，環(huán)境訴訟一方面具有正規(guī)性、權(quán)威性、強(qiáng)制執(zhí)行性等優(yōu)點(diǎn)，另一方面也具有費(fèi)用大、成本高、程序僵化低效漫長、專業(yè)性強(qiáng)、易傷害感情等明顯不足。因此，一般不宜選用訴訟來解決小微環(huán)境糾紛。(2)具體環(huán)境糾紛的實(shí)際情況，如規(guī)模大小、復(fù)雜程度、糾紛雙方的實(shí)力對比等。譬如，群體性環(huán)境糾紛采用行政調(diào)處和集團(tuán)訴訟往往更能得到有效解決，而協(xié)商和調(diào)解則一般很難有效發(fā)揮作用。(3)成本效益。(4)其他因素，如文化傳統(tǒng)和社會心理等。需特別提醒的是，在我國行政主導(dǎo)色彩濃郁的現(xiàn)實(shí)國情下，對于某些環(huán)境糾紛，當(dāng)采用民事性質(zhì)的環(huán)境糾紛解決機(jī)制陷入僵局之時，受害人不妨另辟蹊徑，改用環(huán)境行政復(fù)議或行政訴訟等具有行政性質(zhì)的解決機(jī)制，狀告違法或不當(dāng)行政的環(huán)保機(jī)關(guān)，問題很可能“柳暗花明”，“迎刃而解”。當(dāng)然，對于比較復(fù)雜的環(huán)境糾紛，采用單一的糾紛解決機(jī)制往往難以有效解決，此時，當(dāng)事人不妨綜合運(yùn)用多種糾紛解決機(jī)制，打出“組合拳”和“連環(huán)腿”。譬如，對于因違法環(huán)境行為所導(dǎo)致的復(fù)雜環(huán)境糾紛，綜合運(yùn)用環(huán)境行政復(fù)議、環(huán)境行政訴訟和環(huán)境民事訴訟，往往能獲得“事半功倍”的效果。